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Administração Pública Direta e Indireta



O Estado é uma organização política formada e tem como elementos: (a) povo, (b) território e (c) governo soberano. Alexandre Gropalli inclui os (d) fins do Estado, dentre os quais, o de realizar o bem comum (Silva, José Afonso da. Direito Constitucional Positivo, 1998, São Paulo: Malheiros, p. 40).

Para desempenhar suas tarefas o governo precisa dispor de meios para tanto.

Esses meios se constituem num aparelho denominado Administração Pública.

A Administração Pública congrega pessoal, material, equipamento, edifícios e uma série de cargos relacionados entre si e à disposição das pessoas que ocupam os cargos do governo.

Para facilitar o exercício das tarefas que competem aos ocupantes dos cargos do governo, realiza-se uma organização dentro da Administração Pública.

Dessa forma, criam-se ministérios, secretarias, departamentos, seções, etc., que são chamados de órgãos públicos.

Os órgãos públicos são centros de competências públicas, vale dizer, de atribuições e responsabilidades que são cometidas a um servidor (pessoa física) que o exerce e manifesta a vontade em nome deles.

Quando os órgãos públicos estão vinculados à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, diz-se que referidos órgãos fazem parte da Administração Pública Direta. Diz-se direta porque tais órgãos estão vinculados às pessoas que compõem a Federação brasileira. A federação consiste numa forma de organização do Estado, em que existem pessoas - no caso, União, Estados, Distrito Federal e Municípios -  com competências próprias e independentes entre si (as competências próprias da União, Estados, Distrito Federal e Municípios encontram-se, respectivamente, nos arts. 21, 22; 25; 32 e 30, todos da Constituição).

Como o conjunto de competências administrativas (atribuições, funções) é grande, o  Estado pode (a) criar por meio de lei outras pessoas jurídicas, (b) especializadas para o fim de desempenharem um dado serviço público, (c) vinculando-as a um órgão da Administração Pública Direta mais ligado à natureza do serviço a ser prestado por elas, para o fim de (d) serem controladas por ele.

As pessoas criadas por lei para o desempenho de um serviço público específico são distintas das pessoas que compõem o próprio Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e é pelo fato de comporem um aparelho auxiliar que integram o que o direito administrativo brasileiro chama de Administração Pública Indireta.

Referidas pessoas são apontadas no art. 4º, inciso II, alíneas ?a? a ?d? do Decreto-lei 200/67 e são, respectivamente, (a) autarquias; (b) empresas públicas; (c) sociedades de economia mista; e, (d) fundações públicas. Exemplo de cada uma em ordem: (a) Instituto Nacional de Segurança Social (INSS), vinculado ao Ministério da Previdência Social; (b) Correios; (c) Banco do Brasil; (d) fundações de universidades federais.

Em regra, o Estado transfere a titularidade e o exercício de um serviço público que seja típico de sua competência às pessoas acima referidas.

Entretanto, por meio das empresas públicas e sociedades de economia mista, o Estado desempenha atividade não essencialmente pública, como a exploração de serviços bancários por meio do Banco do Brasil, tipicamente privada. Nesse caso, a atuação estatal manifesta a ?intervenção do Estado no domínio econômico? e se justifica por sua relevância nacional ou fins de segurança jurídica, nos termos do caput do art. 173, da Constituição. Em outras situações, o Estado declara que o serviço tem natureza pública, como a exploração de gás natural, por exemplo. (Di Pietro, 2006, p. )

As pessoas jurídicas que compõem a Administração Indireta podem existir em nível federal, estadual, municipal e distrital e submetem-se, a nível federal, a controle parlamentar (art. 49, inciso X, Constituição) e fiscalização pelos Tribunais de Contas (arts. 70 e 71, Constituição).

A Lei 11.107/05 tornou possível atribuir personalidade jurídica a consórcios públicos, o que é um absurdo à luz do §1º, do art. 278, da Lei 6.404/76 que dispõe: ?Art. 278. (...) §1º O consórcio não tem personalidade jurídica (...)?. Di Pietro conceitua os consórcios públicos como ?(...) associações formadas por pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios), com personalidade de direito público ou de direito privado, criadas mediante autorização legislativa, para a gestão associada de serviços públicos? (Direito Administrativo, São Paulo: Atlas, 2006, p. 468).

Podem assumir a personalidade jurídica de direito público ou privada (art. 6º, Lei 11.107/05), não sendo poucas as inconstitucionalidades apontadas e enfrentadas na obra de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, no capítulo específico (Op. Cit., p. 463-473).

Sintetizando: 1) o Estado é composto por quatro elementos: povo, território, governo soberano e fins; 2) para cumprir suas atribuições o governo depende de uma estrutura organizada e denominada de Administração Pública, que pode ser direta ou indireta; 2.1) Diz-se direta quando os órgãos pertencem às pessoas jurídicas que compõem o Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios); 2.2) Diz-se indireta quando se refere a pessoas jurídicas constituídas para o desempenho especializado de um serviço público a elas destinado e submetido a controle por um órgão ligado à Administração Direta, como o INSS, que se vincula ao Ministério da Previdência Social; 2.3) São entidades da Administração Pública Indireta: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas (art. 4º, inciso II, alíneas ?a? a ?d?, Decreto-lei 200/67) e, recentemente, os consórcios públicos, por força da Lei n. 11.107/05. 

Confira o resumo: ?Concessão, Permissão, Autorização e Entidades Paraestatais?. 



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